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Erschienen am 12.05.2004:

"Die Reform wird Zeit und Geduld brauchen"

Die Reform der Schulgesetze läutet eine neue Ära in der Bildungspolitik ein

Prof. Hermann Avenarius

Bildung PLUS: Berlin, Sachsen und Hessen haben ihre Schulgesetze ganz oder teilweise reformiert, andere Länder wollen folgen. Lässt sich eine Schulreform von oben verordnen?

Avenarius: Durch rechtliche Regelungen allein lässt sich eine Reform, auch eine Reform des Schulwesens nicht verwirklichen. In einer freiheitlich-demokratischen Staatsordnung, in einer offenen Gesellschaft, in der kontroverse Diskussionen ein Lebenselixier bilden, muss die parlamentarische Mehrheit um die Akzeptanz der von ihr angestrebten Neuerungen ringen. Nur wenn die Zeit "reif" für Innovationen ist, wenn die betroffenen Menschen und gesellschaftlichen Organisationen in einem intensiven Diskurs auf Veränderungen vorbereitet sind, können gesetzlich angeordnete Veränderungen "greifen".

In allen drei Ländern sehen die Schulgesetze vor, dass die Schulen ein eigenes pädagogisches Konzept entwickeln, dass sie sich zu dessen Verwirklichung ein Schulprogramm geben, dass die Ergebnisse ihrer pädagogischen Arbeit interner und externer Überprüfung unterliegen und dass den Schulen Mittel - freilich in unterschiedlichem Ausmaß - zur selbstständigen Bewirtschaftung überlassen werden. Hessen hat mit seinem inzwischen mehrfach novellierten Schulgesetz aus dem Jahre 1992 hierbei übrigens eine Vorreiterrolle übernommen.

Mit den gesetzlichen Regelungen zu größerer schulischer Eigenständigkeit und zur Stärkung schulischer Qualität trägt der Gesetzgeber Entwicklungen Rechnung, die schon seit längerem, nicht zuletzt im Zeichen von TIMSS und PISA, in der nationalen und internationalen Bildungspolitik und Bildungsforschung als notwendig erachtet werden und die Diskussion in den Schulen bestimmen. Es handelt sich also längst nicht mehr um eine "Schulreform von oben", sondern um das Ergebnis eines umfassenden Meinungsbildungsprozesses. Gesetzliche Regelungen, die sich auf einen solchen Diskurs stützen, bieten die Chance, dass sie die Wirklichkeit schulischer Arbeit prägen. Voraussetzung des Gelingens dieser Schulreform ist allerdings, dass die erforderlichen Unterstützungsinstrumente - insbesondere Beratung der Schulen durch die Schulbehörden, Zusammenarbeit mit dem Schulträger, Lehreraus- und -fortbildung, Schulleiterqualifizierung - vorhanden sind und dass innerhalb der Schule, vor allem im Lehrerkollegium, die Bereitschaft besteht, von den neuen Handlungsmöglichkeiten tatsächlich Gebrauch zu machen. In vielen Fällen wird die Reform Zeit brauchen und viel Geduld von allen Beteiligten verlangen.

Bildung PLUS: Schulen sollen in punkto Finanzen, Personal und Schulprogramme selbstständiger werden. Was bringt die neue Freiheit konkret, und können Schulen überhaupt damit umgehen?

Avenarius: Berlin, Hessen und Sachsen stehen mit ihren Schulgesetzen nicht allein. Die meisten Länder sind inzwischen dazu übergegangen, den Schulen ein höheres Maß an Selbstständigkeit einzuräumen und zugleich Maßnahmen zur Verbesserung und Sicherung der Qualität ihrer pädagogischen Arbeit zu treffen.

Wenngleich die Eigenständigkeit deutscher Schulen in personeller und finanzieller Hinsicht im Vergleich zu anderen europäischen Bildungssystemen eher begrenzt ist, so zeichnet sich doch vor allem hinsichtlich ihrer pädagogischen Gestaltungsfreiheit ein Paradigmenwechsel ab. Indem der Gesetzgeber die Schulen verpflichtet, sich ein Schulprogramm zu geben, verabschiedet er sich endgültig von einer Ideologie, die Schulpolitik, Schulverwaltung und Schulrecht über nahezu zwei Jahrhunderte geprägt hat, von der Überzeugung nämlich, dass der Staat und allein der Staat kraft der ihm von Verfassungswegen zugewiesenen Aufsicht über das Schulwesen die Herrschaft über die Schule innehabe. Dieser in Rechtsprechung und Rechtswissenschaft bislang verbreiteten Auffassung liegt das Bild einer hierarchischen, in sich geschlossenen Einheit des staatlichen Schulsystems zugrunde, in der letztlich die oberste Instanz - das Kultusministerium - in sämtlichen Angelegenheiten das Sagen hat. Das Schulprogramm soll nunmehr den "spezifischen Voraussetzungen und Merkmalen der Schülerschaft" und den "spezifischen Gegebenheiten der Schule und ihres regionalen Umfelds" Rechnung tragen (so zum Beispiel in Hamburg). Der Gesetzgeber lässt sich also von der Einsicht leiten, dass Schulen keineswegs rundum gleich sind, sondern - bei unaufgebbarer Gleichheit der Qualitätsanforderungen - sehr verschieden sein können. Er bejaht eine Vielfalt der Schulen, erwartet gewissermaßen von ihnen, dass sie in einer bunten Schullandschaft Farbe bekennen. Es ist Sache der Schule, von dieser Freiheit Gebrauch zu machen. Dass dazu bestimmte Unterstützungsinstrumente erforderlich sind, wurde in der Antwort auf die erste Frage bereits deutlich gemacht.

Eine Schwierigkeit in der Umsetzung der Reform liegt darin, dass die Schulleiterinnen und Schulleiter zumeist nicht über die administrative Ausstattung verfügen, die erforderlich ist, um die den Schulen eingeräumte Budgetverantwortung wahrzunehmen. Es fehlt an ausreichendem Personal in den Sekretariaten und an der Hilfe durch eine Verwaltungsfachkraft.

Bildung PLUS: Turboabitur, frühe Einschulung und Sprachtests für Kinder sind einige Stichworte aus den neuen Schulgesetzen. Welche Schwerpunkte würden Sie setzen?

Avenarius: Zusätzlich und in Ergänzung zur erweiterten Selbstständigkeit der Schule, zur Sicherung ihrer pädagogischen Qualität und zu den von Ihnen erwähnten Stichworten könnte man hervorheben: die größere Bedeutung, die der Ganztagsbetreuung der Schüler beigemessen wird (Berlin, Hessen, Sachsen); die Förderung von Kindern nicht deutscher Herkunftssprache (Berlin, Hessen); die Stärkung der Rolle des Schulleiters, nicht zuletzt durch die ihm übertragene Wahrnehmung dienstrechtlicher Funktionen auch gegenüber Lehrkräften (Berlin, Hessen, Sachsen); die ausdrücklich angeordnete Pflicht der Lehrkräfte zur Fortbildung (Berlin, Hessen, Sachsen); die Betonung der Qualitätssicherungs- und Beratungsfunktion der Schulaufsicht (Berlin, Hessen, Sachsen).

Bildung PLUS: Im Bildungsbericht der KMK weisen Sie auf Defizite im Schulsystem hin, die die Bundesländer beheben sollen. Inwiefern sind die Schulgesetze ein Schritt in diese Richtung?

Avenarius: Insgesamt bieten die neuen Schulgesetze ausreichende rechtliche Rahmenbedingungen, um die vorhandenen Defizite zu beheben. Häufig ist es nicht der Mangel an Rechtsnormen, der dazu führt, dass vorhandene Mängel nicht überwunden werden können; oftmals ist es eher die Mittel- und die dadurch ausgelöste Personalknappheit, die die Verwirklichung von Reformmaßnahmen erschwert.

Ein Defizit, das stärkerer Beachtung auch durch den Gesetzgeber bedarf, ist die sozial-erzieherische Aufgabe der Schule gegenüber Jugendlichen, die aufgrund ihrer familiären Situation oder wegen anderer Ursachen ihre Pflichten aus dem Schulverhältnis nicht erfüllen. Probleme, die sich aus Schulversagen, Drogenabhängigkeit, Erziehungsversagen der Eltern usw. ergeben, werden vielfach unter der Decke gehalten. Sie werden allenfalls durch Ordnungsmaßnahmen sanktioniert; nicht selten bleiben sie allein den für die Jugendhilfe verantwortlichen Ämtern überlassen. Sofern die Schulen auf Schulversagen und Schulversäumnisse von Problemkindern reagieren, beschränken sie sich nicht selten darauf, die Ämter für Jugendhilfe zu informieren oder die betroffenen Jugendlichen oder Eltern bei der Polizei wegen Ordnungswidrigkeit anzuzeigen. Gesetzliche Bestimmungen, die die Schulen ausdrücklich verpflichten, auch im Umgang mit Problemkindern eine pädagogische Herausforderung zu erkennen, beispielsweise Wiederholerquoten, Verfehlen von Abschlüssen und Schulversäumnisse auch und vor allem unter dem Aspekt pädagogischer Qualität zu werten und im Rahmen des Schulprogramms und der internen Evaluation Rechenschaft darüber abzulegen, erscheinen mir erstrebenswert.

Bildung PLUS: Die internationalen Vergleichsuntersuchungen haben gezeigt, dass das deutsche Schulsystem soziale Unterschiede nicht auszugleichen vermag. Schülerinnen und Schüler aus sozial benachteiligten Familien, oft auch mit Migrationshintergrund, haben es wesentlich schwerer, erfolgreich die Schule abzuschließen. Schaffen neue Schulgesetze mehr Chancengleichheit?

Avenarius: Die Gesetze allein schaffen es nicht. Sie alle heben ja das Gebot der Chancengleichheit hervor. Daran zeigt sich, dass Gesetze zwar wichtig und notwendig sind, um Grundrechten, wie sie bereits durch das Grundgesetz und die jeweilige Landesverfassung verbürgt sind, zur Verwirklichung zu verhelfen. Das ändert jedoch nichts daran, dass die schulische Realität von der (verfassungs-)rechtlichen Norm nicht selten abweicht, dass vor allem Schüler nicht deutscher Herkunftssprache nicht in dem durch das Gebot der Chancengleichheit geforderten Umfang gefördert werden.
Mit anderen Worten: Die Gesetze sind eine notwendige, nicht aber eine hinreichende Voraussetzung für die Realisierung von Chancengleichheit. Immerhin dürfte die öffentliche Debatte über die Benachteiligung von Schülern aus bildungsfernen Familien die Sensibilität der Verantwortlichen in Schulen und Schulverwaltung gesteigert haben. So hat sich die Kultusministerkonferenz im Dezember 2001 auf sieben Handlungsfelder verständigt, in denen die Länder Maßnahmen zur Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung der Schulen als Konsequenz aus der PISA-Studie ergreifen wollen; Handlungsfeld 4 sieht Initiativen zur wirksamen Förderung bildungsbenachteiligter Kinder, insbesondere auch der Kinder und Jugendlichen mit Migrationshintergrund, vor. Die Länder haben in diesem Rahmen vor allem Maßnahmen zur Intensivierung der Kooperation von Elternhaus und Schule, zur Intensivierung der Zusammenarbeit von Schuljugendarbeit und Schule, zur Einrichtung von Förderklassen und zur Förderung von Kindern mit Deutsch als Zweitsprache ergriffen. Diese Hinweise lassen erkennen, dass jedenfalls das Problembewusstsein für die Benachteiligung von Schülerinnen und Schülern aus bildungsfernen Familien erheblich gewachsen ist.

Bildung PLUS: In Berlin erfolgt jetzt die Einschulung mit fünfeinhalb Jahren und bereits nach zwölf Jahren soll Abitur gemacht werden. Die Verzahnung mit den davor liegenden und den folgenden Bildungsabschnitten - also dem Elementarbereich und der Berufsausbildung bzw. der Hochschule - bekommt so eine ganz neue Bedeutung. Welche Schwierigkeiten könnte es geben, wenn diese Verzahnung nicht klappt und wie ist Berlin darauf vorbereitet?

Avenarius: Was die Früheinschulung und die Dauer der Schulzeit von zwölf Jahren angeht, steht Berlin unter den Ländern keineswegs allein. Durch die Verkürzung der Schulzeit auf zwölf Jahre entstehen hinsichtlich der Verzahnung mit den nachfolgenden Bildungsabschnitten mit Einschränkungen keine größeren Schwierigkeiten. Auch wirft die frühere Einschulung, wie sie Berlin jetzt vorschreibt, als solche keine spezifischen Probleme im Blick auf die Verknüpfung mit dem Elementarbereich auf. Wohl aber besteht die Notwendigkeit, bereits im Kindergarten stärker als bislang das in den Kindern vorhandene Bildungspotenzial zu nutzen und dadurch den Übergang auf die Grundschule zu erleichtern. Das Zusammenwirken von Kindergarten und Grundschule wird allerdings dadurch erschwert, dass beide Einrichtungen auf unterschiedlichen rechtlichen Regelungen beruhen (Kinder- und Jugendhilfegesetz des Bundes einerseits, Schulgesetze der Länder andererseits), dass sie unterschiedlichen Aufgaben dienen und unterschiedlichen Trägern mit unterschiedlich qualifiziertem Personal zugewiesen sind.

Dr. jur. Hermann Avenarius ist Professor für öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaft am Deutschen Institut für Internationale Pädagogische Forschung (DIPF) in Frankfurt am Main. Er ist Sprecher des Konsortiums Bildungsberichterstattung, das im Auftrag der Kultusministerkonferenz Anfang September 2003 einen ersten nationalen Bildungsbericht vorgelegt hat.

Autor(in): Udo Löffler
Kontakt zur Redaktion
Datum: 12.05.2004
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