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24. 05. 2007

 

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Bildung + Innovation

Das Online-Magazin zum Thema Innovation und Qualitätsentwicklung im Bildungswesen

Mehraufwand oder Kostendeckung?

Modelle zur Finanzierung der Kinderbetreuung in Deutschland

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Logo des Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie (FiBS)

Bis 2013 sollen eine halbe Million neue Betreuungsplätze für die unter Dreijährigen entstehen, die Kosten dafür werden auf 12 Milliarden Euro geschätzt. Das Forschungsinstitut für Bildungs- und Sozialökonomie (FiBS) zeigt in einer Studie mögliche Wege zur Refinanzierung.

Der Ausbau des Betreuungsangebots für Kinder unter drei Jahren ist beschlossene Sache. Bund, Länder, Kommunen und der Koalitionsausschuss von CDU/CSU und SPD sind sich soweit einig. Zurzeit werden deutschlandweit 250.000 Kinder dieser Altersgruppe betreut. Bis 2013 soll die Zahl der Plätze auf 750.000 verdreifacht werden, was die Betreuung für jedes dritte Kind sicherstellen würde. Ebenfalls beschlossen wurde der Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für Kinder im Alter von eins bis drei Jahren ab 2013.

Verbindlich geplant wären somit 500.000 neue Plätze. Was bleibt, ist die Frage der Finanzierung. Die Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Ursula von der Leyen (CDU), hat zwar noch kein konkretes Konzept vorgelegt, gibt sich aber zuversichtlich.

Der Ansatz der Ministerin
Am 6. Mai präzisierte von der Leyen ihren Ansatz zur Finanzierung der zusätzlichen Krippenplätze. Die mit 12 Milliarden Euro bezifferten Kosten für den Krippenausbau bis 2013 sollen zu je einem Drittel von Bund, Ländern und Kommunen getragen werden. Im Beschluss der Koalition zum Krippenausbau vom 14. Mai wurde das bestätigt. Dort heißt es, der Bund beteilige sich in Höhe von einem Drittel an den Gesamtkosten, was neben den Investitions- auch die Betriebskosten einschließt.

Von der Leyen rechnet bis 2013 aufgrund der gesunkenen Kinderzahlen und des dadurch weniger benötigten Kindergeldes mit Einsparungen von über drei Milliarden Euro. Der Bund könne so seinen Anteil finanzieren. Außerdem wird erwartet, dass ein Teil der Mütter, die von den neuen Plätzen profitieren, eine Arbeit annimmt. "Wenn nur ein Drittel von ihnen eigenes Geld verdient, statt Hartz IV zu bekommen, spart der Staat 900 Millionen, die er in gute Kinderbetreuung stecken kann", erklärte von der Leyen in der "Bild am Sonntag".

Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) ist von seinem Kurs, den Ausbau durch Umschichtung der Familienleistungen zu finanzieren, jedoch bisher nicht abgewichen. Denkbar wäre hier beispielsweise ein Verzicht auf die nächste Kindergelderhöhung. Ein weiterer Streitpunkt ist nach wie vor die Aufteilung der Kosten zwischen Bund, Ländern und Kommunen. So befürchtet der Städtetag, dass durch den beschlossenen Rechtsanspruch weit mehr als die bisher kalkulierten 500.000 zusätzlichen Plätze nötig werden.

Refinanzierung möglich?
Mit dem Thema Refinanzierung beschäftigt sich die im April veröffentlichte Studie "Bedarf, Kosten und Finanzierung des Kita-Ausbaus für die unter 3-Jährigen" des Berliner Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie (FiBS).

In der Studie fließen unterschiedliche Annahmen zur Bevölkerungsentwicklung in die Kalkulation der Kosten für den Ausbau von Kindertagesstätten ein. Dem werden Einsparungspotenziale und mögliche Mehreinnahmen gegenübergestellt und so Schwellenwerte für die Selbstfinanzierung des Ausbaus von Betreuungsplätzen aufgezeigt.

Die Forscher errechneten auf der Grundlage einer Untersuchung des Statistischen Bundesamtes zur Bevölkerungsentwicklung einen Bedarf von 420.000 zusätzlichen Krippenplätzen. Es wurden zwei Szenarien kalkuliert: das Basismodell mit einer unveränderten und ein zweites Modell mit einer leicht steigenden Geburtenrate. Die Zuwanderung entsprach in beiden Varianten den aktuellen Zahlen.

In der FiBS-Studie wurde davon ausgegangen, dass sich der Ausbau auf Westdeutschland beschränkt, da in den ostdeutschen Bundesländern die angestrebte Quote einer Betreuung von 35 Prozent aller Kinder bis drei Jahren bereits erfüllt sei.
Beim "Krippengipfel" am 2. April in Berlin haben allerdings Ursula von der Leyen und Politiker/innen aus Ländern und Gemeinden die Forderung, die westdeutschen Länder bei der Vergabe von Bundesmitteln zu bevorzugen, abgelehnt.

Investitionen und laufende Kosten
Die anfallenden Kosten werden in der Studie in öffentliche Ausgaben für Betriebs- und Investitionskosten, z.B. für den Bau neuer Gebäude, unterteilt. Die Beiträge der Eltern spielen in dieser Kalkulation keine Rolle, da es sich dabei um den privaten Teil der Finanzierung handelt.

Um den für den Staat anfallenden Mehraufwand zu ermitteln, wurden die Investitionskosten gemäß der für die Anschaffungen üblichen Abschreibungszeiträume kalkuliert. Realistisch seien investive Kosten pro Platz und Jahr von 1.500 Euro.

Die laufenden Kosten berechneten die Forscher auf Basis der durchschnittlichen jährlichen Ausgaben pro Kind. In der Kalkulation wurden Gewichtungen vorgenommen, die die unterschiedlichen Betreuungsangebote (Ganz- oder Halbtag, mit oder ohne Mittagessen) berücksichtigen. Ergebnis: Die Kosten für einen "normierten Halbtagsplatz" betragen im Bundesdurchschnitt 2.969 Euro pro Jahr. Daraus würden sich (auf Basis des Jahres 2013) laufende öffentliche Ausgaben für den Kindertagesstättenausbau für 35 Prozent der unter Dreijährigen in Höhe von ca. 2,4 bis 2,6 Mrd. Euro ergeben. Die Differenz erklärt sich aus den beiden oben erwähnten unterschiedlichen demografischen Entwicklungsszenarien, die der Kalkulation zugrunde liegen.

Finanzierungsmodelle
Die Finanzierung wird in der FiBS-Studie auf zwei Säulen gestellt: Einsparungen beim Kindergeld und Mehreinnahmen durch eine steigende Zahl erwerbstätiger Mütter und Väter. Die Einsparungen beim Kindergeld für das Jahr 2013 beliefen sich in der Kalkulation der Forscher im Basismodell mit stabiler Geburtenrate auf 627 Mio. Euro, von denen jeweils rund 266 Mio. Euro auf den Bund und die Länder entfielen und 94 Mio. Euro auf die Kommunen. Im Modell mit der leicht ansteigenden Geburtenrate verringerten sich die Einsparungen auf nur noch 338 Mio. Euro. Hier entfielen je 144 Mio. Euro auf Bund und Länder und 51 Mio. Euro auf die Kommunen.

Zur genauen Berechnung der Mehreinnahmen an Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen müssten die genaue Anzahl von neuen Arbeitsverhältnissen, deren zeitlicher Umfang, die Höhe des Einkommens und die Lohnsteuerklassen der Arbeitnehmer bekannt sein. Da dies nicht gegeben war, ging man von verschiedenen Szenarien aus, um so einen Schwellenwert für die Refinanzierung zu ermitteln. Insgesamt gibt es neun Rechenmodelle; die kalkulatorischen Einnahmen liegen zwischen rund 1 Mrd. und 3,4 Mrd. Euro pro Jahr.

Fazit der Forscher
"Unter Berücksichtigung der Minderausgaben beim Kindergeld von EUR 630 Mio. wären noch Steuer- und Sozialversicherungseinnahmen von rund EUR 1,8 bis EUR 2,0 Mrd. erforderlich, um die Ausbaukosten" - Ausbaukosten bezeichnet hier die laufenden jährlichen Kosten ohne Elternbeiträge und ohne Investitionskosten - "vollständig zu refinanzieren", so die FiBS-Studie.

Am Beispiel der Annahmen der Bundesministerin, dass jede dritte Mutter eine Arbeit aufnehmen würde, bedeutet dies: Mit einem Bruttogehalt von durchschnittlich 1.500 Euro pro Monat wären durch die zusätzlichen Einnahmen aus Steuern und Sozialversicherung die Ausbaukosten gedeckt. Würden zwei von drei Elternteilen eine Arbeitsstelle mit einem durchschnittlichen Bruttogehalt von 1.250 Euro annehmen, dann wären, so die Forscher, die Gesamtkosten des Ausbaus über die Zusatzeinnahmen finanzierbar.

Das zentrale Problem bei diesem Finanzierungsvorschlag sehen die Forscher darin, dass den Ausbau des Betreuungsangebotes vor allem die Kommunen bestreiten, ihnen kommt jedoch nur ein geringer Teil der Einsparungen beim Kindergeld zugute. Von den steigenden Steuereinnahmen und höheren Einnahmen an Sozialversicherungsbeiträgen profitieren die Kommunen nicht.

Hoffnung trotz offener Fragen
Wie von der Leyen gehen auch die Forscher des FiBS davon aus, dass eine verbesserte Betreuung der Kinder eine gesteigerte Erwerbstätigkeit der Eltern zur Folge hätte. Während die Ministerin in ihrem Konzept jedoch auf Einsparungen im Bereich der Hartz IV-Aufwendungen setzt, werden in der FiBS-Studie die höheren Steuereinnahmen und eingezahlten Sozialversicherungsbeiträge bewertet.

Welches Finanzierungskonzept Anwendung finden wird, ist noch unklar. Ebenso die Verteilung der Kosten und Mittel zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Die Möglichkeit, eine "Familienstiftung" für den Finanzausgleich zu gründen, wird derzeit im Koalitionsausschuss geprüft.

Trotz der vielen offenen Fragen: Ein erstes europäisches Lob gab es beim Treffen der Familienminister in Bad Pyrmont am 16. Mai. EU-Sozialkommissar Vladimir Spidla bezeichnete die Entscheidung für mehr Krippenplätze in Deutschland gegenüber der dpa als "Wende".

Autor(in): Ute Bohnenkamp
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Datum: 24.05.2007
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